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2017年3月29日绩溪县委县政府印发了《绩溪县文旅产业发展用地实施意见》（绩办〔2017〕28号，下称《意见》）。

这一文件的出台，是贯彻落实党中央、国务院关于大力发展旅游业、促进旅游业改革发展的重大举措，是国土资源部门在新常态下全面履行职责新定位，促进稳增长、调结构、扩就业的又一积极作为，是国土资源部门不断深化改革、推进依法行政，提高旅游业用地市场化配置和节约集约利用水平具体体现。文件的实施，将对推动我县旅游业健康快速发展、促进旅游消费快速增长、培育发展新动力产生积极作。

一、出台背景

（一）贯彻落实党中央、国务院大力发展旅游业要求。2014年8月，国务院印发《关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发〔2014〕31号），明确提出“旅游业是现代服务业的重要组成部分，带动作用大，是适应人民群众消费升级和产业结构调整的必然要求”，并对改革完善旅游用地管理制度进行了部署。2015年8月，国务院办公厅印发了《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》（国办发〔2015〕62号），进一步明确了旅游业发展的具体目标。2015年11月国土资源部联合住房城乡建设部、国家旅游局印发了《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规〔2015〕10号，为贯彻党中央、国务院相关要求，县委县政府联合印发本《意见》。

（二）促进旅游业改革发展的客观需要。随着我县旅游业的快速发展，其土地使用面临的新情况、新问题亟待破解，一是规划衔接不足，一些旅游建设项目难以落地。部分景区旅游公共服务设施建设不足，新建设施用地需求开始凸现。二是用地政策系统性不够。旅游业是综合性产业，涉及土地用途和权利类型复杂多样。在土地用途上，包括建设用地、农用地、未利用地三大类型，在建设用地中，包括住宿、餐饮、文体娱乐、医卫、交通、公园绿地等多种类型。在权利类型上，既有国有建设用地，也有集体建设用地。长期以来，旅游业用地政策分散于其他行业之中，既缺乏系统性，也存在一些领域政策不明的问题。三是旅游新业态用地政策亟需明确。随着乡村旅游、文化旅游、自驾车房车旅游、研学旅游等新产品新业态的兴起，新的用地政策需求旺盛。因此，改革完善旅游用地管理制度，推动土地差别化管理与引导旅游供给结构调整相结合，成为国土资源部门支持旅游业发展的新课题。

二、积极保障旅游业发展用地

（一）有效落实旅游重点项目新增建设用地。为保障重点建设项目顺利落地，针对规划衔接不够问题，《意见》提出了三方面的保障措施，一是建立有效的规划衔接机制。依据《绩溪县土地利用总体规划》、《绩溪县城乡规划》、《环境保护规划》、《文化旅游总体规划》等相关法律规定，强调按照资源和生态保护、节约集约用地原则，加快旅游发展规划，并做好与土地利用总体规划、城乡规划、风景名胜区规划、环境保护规划等相关规划衔接工作，从而奠定旅游业发展依法、依规划用地的基础。二是按照旅游项目建设时序及时保障用地。对符合相关规划的旅游项目，按建设时序分别及时保障落地。三是鼓励使用未利用地、废弃地、存量建设用地建设旅游项目。

（二）实行旅游业用地分类管理制度。依法实行分类管理，既有利于减少建设项目用地转用征收规模与成本负担，又确保当地群众不因旅游项目的发展而离土失地，而是可以共同参与经营、分享项目收益。

具体政策：对旅游项目中永久性设施建设涉及的用地，依法按建设用地管理；对属于自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地的，既不改变土地权利性质，即仍由现有土地权利人使用和管理，也不改变土地用地用途，即属于农用地的仍按农用地管理，属于未利用地的仍按未利用地管理。

（三）多方式供应建设用地。针对旅游业建设用地涉及多种规划用途，部分用地用途不够明确的问题，为支持旅游业发展、规范旅游业用地供应管理。

具体政策：一是严格执行土地招标拍卖挂牌出让的相关法律规定，要求用途混合且包括经营性用途的，应当采取招标拍卖挂牌方式供应。二是明确部分旅游业用地规划用途，同时，为体现对旅游业发展的支持，对规划用途和供应管理进行了协调，部分旅游项目用地规划用途按国家标准进行分类，在供应方式、价格、使用年限上作了明确规定。三是鼓励以长期租赁、先租后让、租让结合方式供应旅游项目建设用地，以降低旅游项目开发初期用地成本。

（四）旅游新业态用地政策。一是引导乡村旅游规范发展。乡村旅游是当前和今后旅游业发展的重点领域，也是旅游扶贫的关键抓手。《意见》提出三条用地规范措施：第一，发展乡村旅游可以使用集体建设用地，但应当在符合相关规划的前提下，鼓励农村集体经济组织或成员，可以利用合法住宅及依法使用集体用房、其他配套用房、建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式与其它单位和个人共同举办住宿、餐饮、停车场等旅游接待服务企业。第二，农村集体经济组织以外的单位和个人，可以依法通过租赁方式租用集体现有房产或个人合法房产从事兴办住宿、餐饮等经营服务企业；也可以通过承包经营权流转的方式，使用农民集体所有的农用地、未利用地，从事与旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业生产。第三，对直接用于或者服务于农业生产的生产设施、附属设施和配套设施用地（不含农家乐等经营性项目），按农用地管理，经营者应依法依规使用并按相关规定进行土地复垦。二促进文化、研学旅游发展。文化、研学旅游主要依托现有文化遗产、公共设施、乡村学校、工矿企业等机构和设施进行，基于这一特点，为支持其发展，也为促进相关用地的集约利用，《意见》提出两条政策措施，一是在符合相关规划、不改变土地用途的前提下，上述机构土地权利人利用现有房产兴办住宿、餐饮等旅游接待设施的，可保持原土地用途、权利类型不变，最长使用年限为5年，到期后土地权利人按规定程序办理用地变更手续。二是鼓励旅游开发公司对古村落进行集中连片式开发和保护，可参照《绩溪县古民居原地保护利用产权转让管理暂行办法》执行。

三、加强旅游业用地服务监管

《意见》重点提出三条监管政策。

（一）部门监管。因旅游项目建设涉及多部门职能，为保证各领域政策的协调，《意见》提出风景名胜区、自然保护区等旅游资源开发，建设项目用地供应和使用管理应同时符合土地利用总体规划、城乡规划、风景名胜区规划及其他相关区域保护发展建设等规划，有关部门应根据自身职责履行服务和监管，对不符合规划的，不得批准用地和供地。

（二）用地监管。针对旅游项目用地多用途混合的特点，以及旅游项目开发中存在的问题，《意见》提出严格文旅产业用地中相关农用地、未利用地的用途管制，未经依法批准，擅自改为建设用地的，依法追究责任。严格相关文旅产业设施用地改变用途管理，整宗或部分改变用途，用于商品住宅等其它经营项目的，应收回重新依法供应。

（三）履约监管。因旅游项目用地投资大，建设周期长，《意见》提出严格按照土地出让合同约定履行项目建设，并根据合同约定，承担相应的违约责任。