一、起草背景

近年来，县委县政府以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人民为中心的发展思想，践行“绿水青山就是金山银山”发展理念，围绕建设惠民、绿色、文明殡葬，积极推行殡葬改革，不断加强殡葬管理工作，稳妥有序抓好殡葬领域突出问题排查整治，积极推进城乡公益性公墓建设，有力解决群众殡葬方面“急难愁盼”问题，保障群众“逝有所安”，促进精神文明和生态文明建设。我县于2004年、2014年、2018年进行了三次专项殡葬整治，革除殡葬陋习，推进殡葬改革，强化了殡葬治理，取得了较明显工作成效但随着经济社会以及殡葬事业的快速发展变化，特别是进入新时代以后，殡葬管理工作遇到了一些新情况和新问题，距离满足人民群众对美好生活的需要还有较大差距，传统丧葬陋习桎梏导致一些殡葬领域突出问题仍未得到有效整治。同时，公墓建设不规范、管理不到位的问题仍比较突出，严重损害城乡居民利益，社会各界反映强烈，亟需整治规范。主要表现为：一是散埋乱葬尚未整治彻底，违规建坟现象时有发生甚至出现了整治后恢复、边拆除边新建的现象，一些坟墓硬化程度越来越高，致使“青山白化”，影响绩溪营商环境和美誉度。二是铁路、公路干线两侧的实坟“绿化遮掩”效果不佳，加之管护措施不力，未形成绿色屏障，部分坟头、墓碑仍清晰可见。三是殡葬服务供给不充分不平衡，供需矛盾比较突出，农村公益性公墓总量不足且不平衡，目前，未建有乡镇级公益性公墓，县批复11乡镇75个村的农村公益性公墓85个，只有35个村44个公墓建成运营，建成率51.8%。；四是公墓建设管理违背公益属性，社会资本参与公墓建设运营、建售超大超高墓墓穴、未履行定价擅自定价销售、预售“活人墓”等违法违规经营行为普遍存在，公墓墓位价格高，墓穴供需关系失衡（根据2022年全县城乡公墓年检数据分析，公墓已售墓穴近50%是活人墓），环境卫生差，逝者档案信息缺失，群众反响大。五是殡葬服务市场管理不规范，服务价格虚高，尤其是一些石材经营户生产销售超规格墓体成套石材，违规修建硬化大墓呈漫延态势。六是殡葬管理和执法机制不健全，未形成联合执法机制，影响殡葬管理正常秩序等。七是传统丧葬陋习根深蒂固，群众丧葬观念一时难以改变，“活人墓”、硬化大墓等违建坟墓整治规范阻力大。上述问题，亟需深化殡葬改革推进移风易俗，规范丧葬行为，健全殡葬服务体系，切实群众关心、社会关注的殡葬热点难点问题，从根本上遏制违规建造“活人墓”、硬化大墓等滥建乱行为。八是违背公益性公墓的公益性质，部分公益性公墓由社会资本参与建设运营或股份合作。九是审批手续不开。大部分公益性公墓未办理建设用地、林地审批手续。十是违规建设，公墓未按统一墓穴标准建造，不同程度建有超大超高墓穴，绿化率低。十一是违规经营，大部分公墓未报政府定价自行销售，价格偏高，违规对外出售和出售“活人墓”。五是管理秩序混乱，未落实专人管理，未建立安全生产、消防（防灭火）、档案、价格公示等制度，环境卫生差，逝者档案信息缺失。

二、决策依据

为进一步深化殡葬改革，规范殡葬管理，推进节地生态安葬，落实惠民殡葬政策，持续推进殡葬治理，保护生态环境，推动殡葬事业高质量发展，根据《土地管理法》《森林法》《环境保护法》《价格法》《殡葬管理条例》《安徽省殡葬管理办法》和《关于加强殡葬基本公共服务加快推进殡葬改革的意见》（皖政办秘〔2012〕125号）、《关于加强公益性公墓建设管理的通知》（皖政办秘〔2013〕189号）、《关于党员干部带头推动殡葬改革的实施意见》（皖办发〔2014〕13号）、《城市公益性公墓建设标准》《农村公益性公墓建设规范》（DB34/T 4180—2022）、关于推行节地生态安葬的实施意见》（皖民务字〔2016〕113号）、《关于印发安徽省农村公益性公墓和骨灰堂建设指南的通知》（皖民务字〔2019〕35号）、《关于印发安徽省巩固和深化“活人墓”等突出问题整治规范实施方案的通知》（皖民务字〔2022〕76号）和《关于印发公益性公墓建设和服务管理的质量提升年活动方案的通知》（皖民务函〔2023〕48号）等法律法规政策规定，结合我县实际，制定了《关于进一步加强和规范殡葬管理实施意见》（以下简称《实施意见》）和《绩溪县城乡公益性公墓建设与管理规范》（以下简称《规范》）。

三、起草经过

（一）决策启动方面。为深化殡葬改革，加强和规范殡葬管理，根据县政府第12次县长办公会议有关殡葬管理精神，落实全省巩固和深化“活人墓”等突出问题整治规范工作视频会议部署，持续推进殡葬治理，于2022年11月28日形成《实施意见》和《规范》初稿，2022年12月1日在全县殡葬领域突出问题整治调度会上对《实施意见》和《规范》进行解读并征求乡镇意见。后按照现行殡葬管理法规政策进行多次修改完善，于2023年2月10日形成《实施意见》和《规范》征求意见稿。2023年3月14日发函征求各乡镇、县直各单位的意见建议，截止3月17日共收到乡镇、县直单位11份《征求意见表》和《规范》，对合理意见进行采纳，意见及处理情况附后。根据安徽省民政厅《关于印发公益性公墓建设和服务管理的质量提升年活动方案的通知》（皖民务函〔2023〕48号）文件规定，进一步进行修改完善，形成《实施意见》和《规范》（送审稿）。

（二）公众参与方面。根据合法性审查相关规定和工作安排，县民政局于2023年2月15日将和《实施意见》和《规范》（征求意见稿）刊登于县政府网站公示向公众征求意见，截至3月17日，未收到有反馈意见。

（三）专家论证方面。《实施意见》是根据现行殡葬管理法规和上级历次殡葬领域突出问题专项整治系列文件制定，有强制性规定和整治目标任务、措施，是技术性较强的决策，专家论证必要性不大。

（四）风险评估方面。《实施意见》和《规范》全面落实党的二十大和习近平总书记关于殡葬工作重要指示批示精神，认真落实党中央、国务院有关决策部署及省委省政府、市委市政府工作要求，践行“绿水青山就是金山银山”理念，落实县政府第十二次县长办公会关于加强殡葬管理的精神，是以推进现代化美丽幸福绩溪建设为目标，以服务双招双引和营商环境为导向，以满足人民群众的殡葬服务需求为出发点和落脚点，旨在深化殡葬改革，破除丧葬陋习，倡导文明新风，持续推进殡葬治理，保护生态环境，守护绿水青山，为深入实施生态文明建设、乡村振兴战略奠定坚实基础。对加强和规范殡葬治理工作，现行法规和政策均有明文规定，要求全面贯彻落实到位，并强调殡葬领域突出问题整治“只做不说、多做少说”“不主动宣传，不制造舆论热点，但要注意政策口径，有针对性地回应社会关切和群众诉求。”因此，仅在观念层面对公民传统丧葬陋习形成冲突，存在一定社会稳定风险，但后期通过以践行社会主义核心价值观，推进移风易俗建设乡风文明，加强思想道德建设，弘扬优秀家风家训，突出问题导向，大力宣传殡葬管理法规政策，做实做细群众思想工作，引导群众转变陈旧丧葬观念，文明节俭治丧，逐步形成群众积极参与的时代文明殡葬新风。综合考虑《实施意见》和《规范》殡葬管理措施与传统丧葬习俗有一定程度的冲突，为最大限度降低风险，正在同步对《实施意见》和《规范》开展社会稳定风险评估。

（五）合法性审查方面。经我单位法律顾问审查，《实施意见》和《规范》符合上行法的相关规定，也是切合上级部署历次殡葬领域突出问题专项整治工作部署要求。综上，县委、县政府出台《实施意见》和《规范》权源依据充分，属于县政府依法行使的职权范围内。

四、主要内容

（一）《实施意见》

《实施意见》由5个部分组成，主要举措有以下内容：

（一）多举措推进违建坟墓整治。一是划分整治范围以开展分类整治。二是强化网格化管理，建立联合执法机制和群众有奖举报机制，遏制新增违建坟墓。在公益性公墓未覆盖或农村公益性墓地未划定的村，因新增遗体确有安葬需求的，经村委会审核并报乡镇政府核准同意后，按照规定建造。三是坚持“先易后难”“先党员干部、后普通群众”“拆一还一”的原则开展分类整治违建坟墓，四是多部门协作形成整治合力。自然资源规划、生态环境保护、农水、文旅、林业、民政等相关职能部门要从速查处违建坟墓行为。将殡葬整治纳入抚恤金、丧葬费发放程序。

（二）加强公益性公墓服务供给。一是做好殡葬设施规划，形成“以乡镇级农村公益性公墓为主，村级公益性公墓（墓地）为补充”的规划体系，实现全县公益性公墓布局县、乡、村全覆盖。二是补齐公益性殡葬设施短板，推进各类殡葬服务设施建设。三是加强公墓标准化建设，按照《绩溪县城乡公益性公墓建设与管理规范》要求进行建设管理，完成现有公墓存在问题整改。四是推进殡葬服务市场主体规范经营，建立市场准入机制，规范遗体接运服务。加大殡葬用品市场监管力度，重点规范销售墓体石材和棺木等土葬用品规格，不得生产销售“塑料花”等不易降解、封建迷信的祭祀品。五是规范殡葬服务项目收费，城乡公益性公墓实行政府定价。经营性公墓的墓穴价格实行市场调节价，并要严格落实价格公示和明码标价制度。六是推进公墓管理规范化和信息化。加强公墓日常管理维护，落实专人专岗负责，规范各级公墓销售范围，和预售制度，推进公墓管理信息化建设。七是推进惠民殡葬政策，对特殊群体免收遗体冷藏（三天）等基本服务费；对自愿火化人员一次性补助2000-2200元/具；对选择节地生态安葬人员，另免费提供骨灰相应安放处；探索建立群众由逝后奖补转变为生前享有的激励机制。

（三）推进殡葬领域移风易俗。 一是深入推进文明治丧，大力培育乡风文明，导城乡居民在殡仪服务场所开展治丧活动、入葬公墓，推行现代文明的殡葬礼仪。二是积极倡导文明祭扫，引导群众逐步从注重实地实物祭扫向以精神传承转变，树立文明殡葬新风。三是发挥党员、干部模范带头作用，带头革除殡葬陋习。

（四）保障措施。一是加强组织领导。进一步建立健全党委领导、政府负责、部门协同、社会参与、法治保障的殡葬管理领导和工作机制，成立县深化殡葬改革工作领导小组，乡镇要成立相应组织，强化对殡葬管理的领导、指挥和调度，研究解决重大疑难问题，要充分发挥考核“指挥棒”作用，将深化殡葬改革工作纳入县目标管理绩效考核、乡村振兴实绩考核、村（社区）“创星争先”考评重要内容和科级领导班子和领导干部综合考核评价重要依据，确保殡葬改革稳妥推进。建立完善殡葬事业公共投入长效机制，将殡葬改革相关经费纳入财政预算。二是凝聚共管合力。建立健全“活人墓”等突出问题整治规范工作联席会议制度，进一步明确县直相关职能部门在殡葬改革、殡葬管理、殡葬服务、殡葬价格和丧葬用品生产销售等方面的工作职责，民政部门要发挥好牵头作用，制定殡葬整治规范工作措施，主动协调乡镇和相关单位，通过定期召开会议、通报工作情况、联合督查执法等方式，完善部门协作和信息共享机制，有效解决殡葬领域重点、难点问题，形成殡葬治理合力。三是加强舆论宣传。坚持稳字当头，平稳有序，稳中求进，依法整治，切实做好殡葬改革风险防范化解，要一边抓殡葬领域突出问题整改，一边抓舆论宣传引导，充分利用电视广播、网络新媒体、宣传栏等方式加强政策解读，统一政策口径。加强舆情监测，关注舆论热点，稳妥回应社会关切和群众诉求，积极引导舆情走向，努力营造人人支持殡葬改革、全社会关心殡葬事业发展的良好氛围。各乡镇党委、政府要全面负起辖区内殡葬管理的主体责任，强化属地管理，建立工作专班，做好本辖区内殡葬改革工作，将“活人墓”等突出问题整治规范与人居环境治理等工作同部署、同调度、同落实。四是严明工作纪律。殡葬管理领导小组办公室要会同县委督查室、县政府办督查督办室对各职能部门、各乡镇工作贯彻落实情况开展监督检查，及时通报工作进展情况。县纪委监委要加大对党员、干部在城乡公益性公墓建设管理中的违法违规违纪问题、违规私建或购买“活人墓”、违规举办治丧活动以及在殡葬整治工作中曲解殡葬改革相关政策、抵制对抗殡葬改革等问题的执纪问责力度；因工作不力，导致推进殡葬整治工作严重滞后并造成不良影响的单位和个人，依法依纪严肃追责问责。

（五）成立绩溪县深化殡葬改革领导小组，并明确成员单位的工作职责。

五、提请会议研定事项

现提请会议：

讨论通过《绩溪县进一步加强和规范殡葬管理工作的实施意见》和《绩溪县城乡公益性公墓建设与管理规范》。